PPP （Public-Private-Partnership）是近年來新興的一種公共項目投融資結(jié)構(gòu)。它以公、私合作為核心，以有效引入市場要素為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮財政資源在調(diào)動市場力量、優(yōu)化資源配置方面的杠桿作用， 為公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給以及財政投資項目安排開辟了一種有效模式。 黨的十八屆三中全會提出 “使市場在資源配置中起決定性作用” ，并明確了財政改革路徑與方向。財政投資項目的 PPP 模式操作，是市場決定資源配置的鮮明體現(xiàn)，將對財政投資和項目安排的理念產(chǎn)生深遠影響，具有巨大的制度意義和實踐價值。
一、PPP 模式——一種傳統(tǒng)、兩項革命
一般而言，傳統(tǒng)公共項目的資金來源限于公共財政，民間資本只能通過信貸、置換等資本運作的方式介入。財政學界和實踐界早已關(guān)注到，傳統(tǒng)模式的不足主要體現(xiàn)在財力負擔沉重，項目管理乏力，運營效率低下，對市場存在擠出效應(yīng)，以及無法充分調(diào)動各方積極性等方面。各種聲音不約而同地主張，引入市場因素和私人資本參與公共產(chǎn)品及服務(wù)的提供，是破解公共資源即存悲劇的最終途徑。概言之，公私合作已成為一種傳統(tǒng)，為各國在理論探索和財政改革的進程中所堅持。近年來，中東歐及中南美洲國家在 PPP 方面的巨大成功，使人們更加清晰地認識到其重要意義。PPP 模式實現(xiàn)了公共項目操作兩個方面的革命：
（一） 公共項目融資模式從傳統(tǒng)的信用融資向項目融資轉(zhuǎn)變。 這意味著公共項目真正地成為“項目” ，而不再是一種簡單的財政投資行為。從金融市場的角度來看，對一個項目的融資可以劃分為兩種：一是信用融資，以借款人信用為基礎(chǔ)，項目前景僅是信用能力的一個方面， 借款人提供完整的信用擔保，融資方對其具有追索權(quán)；二是項目融資，以項目前景為基礎(chǔ)，項目未來收益是主要保障，借款人接受收益監(jiān)管和項目資產(chǎn)抵、質(zhì)押， 融資方具有更全面的盡職調(diào)查義務(wù)和項目參與權(quán)。PPP 模式下，一般基于項目成立 SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的公司） ，實現(xiàn)了項目本身和投融資主體間的風險隔離。同時，PPP 模式以完整的契約體系和完備的法律架構(gòu)維系并協(xié)調(diào)項目各方，合理匹配各方成本與收益， 未來還款主要依靠項目預(yù)期收益， 是嚴格意義上的項目融資。財政有限擔保，財政信用有限介入或不介入融資安排， 是 PPP 模式的關(guān)鍵特征。 財政角度來看，這意味著 PPP 模式有效控制了主權(quán)信用（中央財政）或次主權(quán)信用（地方財政）因項目實施而帶來的或有預(yù)算約束和隱性債務(wù)風險。
（二）公共物品及服務(wù)的供給從傳統(tǒng)的政府購買向私人資本對公共財政領(lǐng)域合理參與轉(zhuǎn)變。各國近年來在公共服務(wù)尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面， 做出了諸多引入私人部門的嘗試，其中包括 BOT（Build-Operate-Transfer）模式。有觀點認為 PPP 模式是 BOT 模式的延伸。事實上，二者存在本質(zhì)差別。PPP 真正實現(xiàn)了私人資本參與公共項目的模式革命。BOT 模式下，私人部門負責項目建設(shè)和部分前端投入，并為收回成本而在一定期限內(nèi)占有特許權(quán)，但始終不擁有項目所有權(quán)，且最終必須向公共部門轉(zhuǎn)移項目，自身完全退出。BOT 模式的簡版——BT（Build- Transfer）模式下，私人部門甚至僅負責“交鑰匙工程”的建設(shè)。PPP模式以政府與私人部門間的特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，公共部門通過特許權(quán)安排掌握項目主動權(quán)，并有效借助私人部門的專業(yè)能力，同時實現(xiàn)向私人資本的風險分散；私人部門對項目評估、決策、投融資、建設(shè)和運營全程參與，其獲益途徑可以來自于項目運營和特許權(quán)實施，也可以通過獲得與項目不相關(guān)的其它公共資源（例如：稅收優(yōu)惠、沿線優(yōu)先開發(fā)權(quán)、其他業(yè)務(wù)牌照等等）來實現(xiàn)。由此，PPP 模式有效解決了財政直接投資在效率方面的固有頑疾，同時在公、私兩部門間建立緊密的利益聯(lián)系，規(guī)避私人部門道德風險。
二、PPP 模式推動公共項目財政投資業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的實證考察
總結(jié)前述， PPP 模式在財政項目投資中具有不容忽視的功能價值，主要體現(xiàn)為融資結(jié)構(gòu)功能、風險管控功能和效率提升功能。 拋開其成功引入社會資本和民間管理，從而大幅減輕財政的財力和管理負擔不談，僅以財政體制改革和財政投資業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的實證角度來考察，PPP 模式至少在如下幾方面具有顛覆性意義。
（一）PPP 模式與政府事權(quán)、支出責任劃分
簡單來理解， “建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度”有兩層含義，一是科學劃分事權(quán)和支出責任，二是實現(xiàn)事權(quán)和支出責任的匹配。財政資源對公共項目的介入方式和程度，要視項目的公共產(chǎn)品屬性來確定， 一方面要根據(jù)項目非競爭性和非排他性強度， 確定公共資源介入程度；另一方面要根據(jù)項目經(jīng)濟屬性和受益范圍，來確定哪一層級公共財政介入更為合適。 PPP 模式下， 財政投資事權(quán)以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，并且通過產(chǎn)權(quán)安排來實現(xiàn)，而支出責任則是以項目公共目標為基礎(chǔ)，各級財政通過對項目的參與（包括多級財政共同參與）履行事權(quán)。如此，PPP 模式真正做到了產(chǎn)權(quán)清晰，風險和收益相匹配，能夠有效調(diào)動地方與中央的兩個積極性。更為關(guān)鍵的是，市場會根據(jù)項目屬性和理性經(jīng)濟原則，自然選擇合適層級的公共財政參與項目融資結(jié)構(gòu)，并自行確定公、私部門在成本投入、產(chǎn)出占有、運營管理等方面的比例， 自行解決公共部門以何種特許權(quán)安排匹配融資結(jié)構(gòu)的問題。地方政府由于具備更多的可被靈活運用的公共資源以供特許權(quán)安排之用，因此在 PPP 方面擁有更多同私人部門談判的籌碼。總之， PPP 模式可以在保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上， 更好地匹配支出責任和事權(quán)，有利于理順事權(quán)關(guān)系。必要時， PPP 結(jié)構(gòu)的項目安排可成為中央委托地方承擔部分事權(quán)支出責任，以及中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔部分地方事權(quán)支出責任的有效渠道。
（二）PPP 模式與預(yù)算管理
公共項目財政投資預(yù)算涉及變量多，周期長，同市場因素關(guān)聯(lián)度高，不確定性大，可控性差，一直是預(yù)算管理，尤其是預(yù)算支出管理的重點和難點所在。 PPP模式的應(yīng)用為預(yù)算管理的改革和改進提供了一個有力抓手。
其一， PPP 模式可以成為財政投資預(yù)算權(quán)責發(fā)生制計量的基礎(chǔ)。 PPP 模式下，SPV 嚴格執(zhí)行會計準則， 以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)計量現(xiàn)金流量狀況，而以權(quán)責發(fā)生制反映資產(chǎn)負債情況，后者可以為公共財政預(yù)算直接使用，其有利之處在于： 項目執(zhí)行情況更加全面、真實地反映在預(yù)算中， 可為公共決策提供有效信息； 提高了財政資金資源分配的預(yù)見性和項目成本收益的匹配度； 可提供全面的投入產(chǎn)出框架，為資金使用的績效評價打下堅實的預(yù)算基礎(chǔ)； 直接使決策者獲得公共項目的全部成本情況，提高公共產(chǎn)品定價的科學性。
其二， PPP 模式可以成為財政投資預(yù)算跨年度試算平衡的基礎(chǔ)。 PPP 項目通過合同體系將或有性權(quán)益、 負債鎖定，甚至通過與交易對手（含居民）簽訂長期的 Take-or-Pay（照付不議）性質(zhì)的 PPA（產(chǎn)出購買協(xié)議）來鎖定未來收益。由此，財政投資性支出同項目進展嚴格匹配，未來收益及其分配同融資結(jié)構(gòu)嚴格匹配。這意味著項目預(yù)算的中長期規(guī)劃成為可能，并且更加精準。當前我國財政預(yù)算格局中，占比相對較大，且規(guī)模與支出節(jié)奏可控性較差的部分，無疑就是項目投資支出。實現(xiàn)項目投資支出預(yù)算的中長期平衡，可有力推動財政跨年預(yù)算平衡和中長期財政規(guī)劃。
其三，PPP 模式對實施財政余額管理是一種有益推動。PPP 模式下，公共項目完全可統(tǒng)一嵌入國有資本經(jīng)營預(yù)算體系，項目支出、收益可以通過公共部門在項目中所占權(quán)益的增減進入公共財政總盤子，也可以通過注資和收益分派直接進入公共財政總盤子。反映在預(yù)算上， PPP 項目的權(quán)責發(fā)生制資產(chǎn)負債計量充分考慮了應(yīng)收、應(yīng)付因素，即跨周期預(yù)算行為，實現(xiàn)的是財政余額而非現(xiàn)金余額。由于地方?jīng)]有財政政策職能，預(yù)算不能編列赤字，財政余額管理是管控地方財政風險的重要基礎(chǔ)。 中央財政盡管可以安排赤字，但須合理確定規(guī)模，財政余額管理是赤字政策需要優(yōu)先考量的因素。
（三）PPP 模式與政府負債模式及宏觀調(diào)控
PPP 使政府負債模式發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。一方面，從債務(wù)關(guān)系來看，政府負債轉(zhuǎn)向間接的有限負債。通過設(shè)立具有獨立法人資格的 SPV， PPP 使政府債務(wù)義務(wù)多了一道屏障；通過政府對項目的有限擔保， PPP 模式保證了政府債務(wù)存量更多地表現(xiàn)為有限（或有）負債；另一方面，從債務(wù)融資來看，政府負債轉(zhuǎn)向直接公共融資。 PPP 模式下，政府可以僅是項目發(fā)起人和有限股份持有人， 除財政投資外，融資方資本介入方式多樣， SPV 可以獨立作為融資主體，潛在投資者也可以作為信用載體，可供借助的社會融資渠道有股權(quán)融資、股東貸款、信用貸款，甚至包括公開股份募集、融資租賃等。PPP 項目契約體系完整，法律關(guān)系清晰，尤其是資產(chǎn)屬性良好，日益成為資產(chǎn)證券化和投行業(yè)務(wù)的新寵，基于 PPP 項目的 ABS（資產(chǎn)支持證券， Asset-Backed-Security），包括 Bonds （債券）和 Equity （股權(quán)）等直接融資模式將大有作為。總體來看， PPP 模式下公共項目融資脫媒化傾向明顯，財政吸納社會資本過程中主要依托金融機構(gòu)進行間接融資的格局將有所改變。財政政策側(cè)重于結(jié)構(gòu)調(diào)整，其與貨幣政策協(xié)調(diào)進行總量調(diào)節(jié)的主要聯(lián)結(jié)點是國債。 PPP 模式或許將成為財政間接影響貨幣總量平衡， 將市場資金轉(zhuǎn)化為可被結(jié)構(gòu)性運用的資本資源的另一有效途徑。由于 PPP 項目依托政府信用，其產(chǎn)出借助公共產(chǎn)品渠道銷售，具有良好的業(yè)績展望，因此具有很高的資本杠桿率和融資能力，可以以較少的公共財政資金撬動龐大的社會資本。加之 PPP 項目往往投資規(guī)模巨大，社會總支出帶動能力強，從金融市場角度來看，很容易對資金基本面形成本質(zhì)影響。事實上，PPP 模式作為一種項目融資建設(shè)模式的同時，更是政府調(diào)節(jié)財政流動性和市場流動性的重要手段。
（四）PPP 模式與公共福利增進
PPP 模式應(yīng)用于公共項目領(lǐng)域，有利增進公共福利，這已是一種共識，并被國際財政實踐所證明。其一，相對于政府而言，市場在公共項目實施過程中更接近和了解，并能有效實現(xiàn)居民公共需要。PPP 模式下，公共項目能夠充分借助市場完備的競爭機制，保證投資決策的準確性， 有效發(fā)現(xiàn)公共項目投資的風險對價。而公共部門可僅限于組織民主程序和提供公共資源，以有限股份持有者身份參與監(jiān)督和管理。其二，PPP 模式下，公共項目在投資引入、運行管理和成本收益方面，都面臨來自市場的競爭。這意味著公、私部門在項目合作中不但互相之間存在競爭，并且面臨著同質(zhì)主體的競爭。例如，具有外部效應(yīng)且收益良好的跨地區(qū)公共項目中，各地方對項目的競爭，以及不完備事權(quán)劃分情況下中央財政與地方財政間的競爭。再如，公、私部門之間在投入產(chǎn)出方面的相互擠出效應(yīng)，以及私人部門之間對于市場空間的競爭。競爭條件下，公共項目的決策與經(jīng)營效率都將大幅提升，這是公共福利增進的重要途徑。
三、PPP 模式應(yīng)用的現(xiàn)實挑戰(zhàn)
PPP 模式具有不容否定的積極意義，但同時也面臨一些挑戰(zhàn)。其中需要特殊關(guān)注的包括一個技術(shù)問題，即風險分擔和利益分配問題；兩個制度問題，即監(jiān)管與市場自律的銜接，以及公共利益與有限政府建設(shè)的問題。
（一）風險分擔和利益分配
PPP 模式下，公共部門關(guān)注財政績效及公共需要的滿足程度，私人部門關(guān)注項目回報和資本效率，二者的風險偏好和利益訴求呈現(xiàn)巨大差異，風險分擔和利益分配成為項目成功實施的關(guān)鍵性技術(shù)因素，主要涉及政府擔保、調(diào)價機制和特許期調(diào)整這三個決策問題。 第一，對于如何確定項目中財政投資和擔保最優(yōu)規(guī)模及比例， 如何實現(xiàn)連續(xù)投入的動態(tài)管理， 以及通過合理風險轉(zhuǎn)移加強激勵和促進保險投入，目前尚無更好的解決方案，但基于實物期權(quán)和現(xiàn)金流管理確定政府支出和擔保上限， 或通過財務(wù)模擬及壓力測試確定風險承擔比例的策略， 得到了較大范圍應(yīng)用。 第二， 公共產(chǎn)品或服務(wù)的定價問題尤為復(fù)雜。無論是按邊際成本定價，還是目前我國主要采取的成本加成定價法，以及方興未艾的高峰負荷定價及兩部制定價， 無一例外地均強調(diào)定價應(yīng)基于成本，并認同適度價格管制，其目標無外乎既要保證項目運行及合理收益，又不損及公共利益。第三，項目中的財政資金和特許權(quán)等公共資源，形成繁雜的有形、無形資產(chǎn)，甚至是商譽資產(chǎn)，其評估和定價具有相當難度，合理確定特許權(quán)配置和特許期調(diào)整是關(guān)鍵所在。
（二）監(jiān)管與市場自律的銜接
PPP 模式除了面臨項目監(jiān)管一般問題之外，還面臨一些特殊問題，例如公共利益和市場機制協(xié)調(diào)，價格管制與公平競爭兼容，項目退出市場以及主體退出項目時的平穩(wěn)性等等，總體來看，無非是監(jiān)管與市場自律的銜接問題。宏觀方面，必須從 PPP 模式制度體系建設(shè)以及公、私主體市場準入管理兩個方面，發(fā)揮行政監(jiān)管和市場自律的雙重作用， 營造有利的市場和制度環(huán)境，促進市場有序競爭。微觀方面，應(yīng)該加強行政管理、績效評價和財政投資項目動態(tài)管理， 同時激發(fā)市場活力，優(yōu)化競爭秩序，建立起包括價格監(jiān)管、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、 退出監(jiān)管和項目后評價監(jiān)管等在內(nèi)的全方位立體監(jiān)督管理體系。
（三）公共利益與有限政府建設(shè)
有限政府是現(xiàn)代國家體系的重心。誠然，PPP 模式是“大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”的有效途徑。但始終不能回避的一個問題是，有限政府如何通過市場化的 PPP 模式項目運作實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效提供。事實上公共選擇架構(gòu)也尚未對大政府還是小政府更有利于保證公共利益作出明確回答。但目前來看，充分發(fā)揮市場機制作用，建設(shè)有限政府，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，是改革的方向和目標。既然如此， PPP 模式更不應(yīng)該作為一個騎墻選項，而應(yīng)成為有限政府撬動無限市場資源的重要途徑。
來源：《中國財政》 武若思、王春成
