? ? 兩會政府工作報告首提大力推PPP，42號文確立經(jīng)濟雙引擎地位 2015年兩會，李克強總理作政府工作報告時說，要多管齊下改革投融資體制，在基礎設施、公用事業(yè)領域積極推廣政府和社會合作模式。這是近年來PPP首次進入到政府工作報告。5月22日，國務院辦公廳出臺《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(42號文)進一步明確PPP地位，此后無論是政策保障、組織安排、部門利益協(xié)調等都充分顯示出PPP模式當仁不讓的“準國策”地位?！ ?/span>
2PPP亂象涌現(xiàn)，財政部管理示范項目“能進能出” 針對PPP理解有偏差、各類項目打包成PPP、濫用錯用現(xiàn)象PPP等問題，財政部6月26日印發(fā)《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（稱57號文）規(guī)定，嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目。與此同時，財政部兵組成4個督導小組分別對10個省市的23個PPP示范項目進行督導，最終將三個示范項目踢出名單。財政部督導意圖很明確：PPP示范項目實行“能進能出”的動態(tài)調整機制，做得不合適的示范項目要退出，進一步規(guī)范PPP項目?！ ?/span>
3PPP法律法規(guī)體系同步推進，特許經(jīng)營法PPP法雙雙破題 隨著PPP推廣，法律制度在同步推進。4月21日國務院總理李克強主持召開國務院常務會議通過《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對PPP模式中的特許經(jīng)營方式作出規(guī)定，是一部過渡性法律[l1] ；同時發(fā)改委重新啟動了特許經(jīng)營法的立法工作，發(fā)改委12月22日召開座談會，還就立法草案聽取亞行專家意見。另一方面，財政部2015年年初將政府與社會資本合作(PPP)的立法工作已經(jīng)列入立法工作。兩部委同時對同一領域進行立法，PPP和特許經(jīng)營的關系問題引發(fā)關注，財政部重點想推PPP，發(fā)改委重點想推特許經(jīng)營的PPP。有人就說，要避免弄出兩個打架的法律，《政府采購法》和《招標法》就是前車之鑒?！ ?/span>
4地方政府紛紛建咨詢庫、大型資詢機構罷賽 今年五六月份，一場針對咨詢機構的選秀展開，地方各級政府建立PPP咨詢機構庫，不僅省級政府招標，市級、縣級政府也均在采取行動。國內幾大咨詢機構不入庫就得不到項目，于是到處參加政府的招標會，還有些大的咨詢機構則干脆“罷賽”。這種入庫行為受到批評，認為地方政府重復建設浪費資源，對咨詢服務業(yè)設置門檻，形成地方服務壁壘。反映PPP熱的還有個現(xiàn)象是，大量咨詢中介服務機構開始拓展或轉型做PPP咨詢，包括律師事務所、會計師事務所、本土工程咨詢公司、招標代理公司等。出現(xiàn)了低價競爭的現(xiàn)象，相較對咨詢機構服務質量的擔憂，地方政府更需要創(chuàng)造機會平等、規(guī)則平等、市場平等的競爭環(huán)境?！ ?/span>
5發(fā)改委上線項目庫公布總投資3.5萬億的PPP 5月25日，發(fā)改委上線的PPP項目庫，共收納了1043個項目，總投資額度為1.97萬億。12月16日，發(fā)改委發(fā)布了第二批PPP推介項目，共計1488個項目、總投資2.26萬億元，同時對第一批PPP項目進行了更新，最終發(fā)改委PPP項目庫總計包含2125個項目、總投資3.5萬億元。不僅如此，發(fā)改委在還舉行了規(guī)模盛大的PPP項目推介會，江蘇、安徽、福建等七省發(fā)改委共發(fā)布287個項目總投資約9400億元。據(jù)發(fā)改委公布的第一批推介項目顯示，有329個項目已經(jīng)簽約，簽約率為31.5%。為了PPP，發(fā)改委也拼了?！ ?/span>
6PPP落地難成輿論焦點，財政部稱有六道坎 PPP落地難，這個話題從年前討論到年尾。2015年4月24日，發(fā)改委投資司副司長羅國三在一次發(fā)布會上說，全國公布的PPP項目大概只有10%-20%左右簽訂了合同。民生證券研究院研報稱，自去年9月份以來，30多個省市區(qū)地方政府推出的總額約1.6萬億元的PPP項目，但真正簽約的項目金額大約為2100億元，僅占總額的1/8。7月1日，財政部金融司司長孫曉霞坦言，PPP項目落地要跨越六道坎，觀念認識轉變難、規(guī)范推廣運用難、社會資本尋求難、工作協(xié)調推進難、操作實施過程難、融資渠道通暢難。年底上海舉辦的PPP融資論壇上，專家總結，因為PPP是一個機制不是一個模式，它沒有一個商業(yè)模式，PPP每一個項目都要量身訂作。PPP落地，還要看2016?！ ?/span>
7國務院常務會議頻聚焦，克強總理不下十次談PPP 2015年初，李克強總理在瑞士達沃斯論壇致辭首次將“改造傳統(tǒng)引擎，重點是擴大公共產(chǎn)品和公共服務供給”與“打造新引擎，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”共同稱之為中國經(jīng)濟的“雙引擎”，此后國務院常務會議總理多次談到PPP，可謂關心備至。5月13日，李克強指出，過去依靠財政投入的公共產(chǎn)品和公共服務投資“是不可持續(xù)的”推廣PPP模式是當前穩(wěn)增長促改革調結構的重要舉措。7月28日國務院常務會議部署推進城市地下綜合管廊建設，李克強表示管廊建設開展PPP要關注這一模式的回報率。8月26日，常務會議決定進一步明確設立PPP項目引導資金，擴大有效投資需求。11月9日，國務院就當前經(jīng)濟形勢聽取專家和企業(yè)負責人的意見建議上，再次談到通過采取PPP等方式擴大有效投資。12月2日，經(jīng)濟工作專家座談會上，總理將PPP列為需求側改革重要內容并專題論述。一年十多次重要場合談PPP，誰能獲如此待遇！
8地方政府狂推PPP項目，最終上報項目投資8.7萬億 2015年12月，財政部副部長史耀斌在公開場合透露了一個驚人的數(shù)據(jù)：目前全國各地公布推薦的PPP項目有6650個，計劃投資額8.7萬億元。8.7萬億這一數(shù)據(jù)出乎意料，因為此前公布的數(shù)據(jù)還沒且個超過4萬億的。最早的一個統(tǒng)計數(shù)據(jù)是9月，當時財政部金融司巡視員劉健在“JIC投資沙龍”上透露，目前各省政府推出的PPP項目大約為1800多個總投資達到3.4萬億元。后來財政部公布了第二批PPP示范項目名單，總投資金額6588億元。而短短三個月后，各地上報的PPP項目就達到8萬億，不得不說PPP火熱度。
9各路資金紛紛掘金PPP，產(chǎn)業(yè)基金成為主打模式 PPP有錢任性，自然引發(fā)社會各路資金的掘金熱。除了銀行、證券等開始介入PPP項目，其他機構也躍躍欲試，這包括信托、保險等。財政部還鼓勵保險公司、養(yǎng)老金等機構投資者進入PPP領域。在各路資金中，產(chǎn)業(yè)基金是主要模式，國務院常務會議明確支持地方政府與金融。于是各大商業(yè)銀行紛紛以產(chǎn)業(yè)基金的形式參與PPP，規(guī)模動輒千億級。由于銀行通過產(chǎn)業(yè)基金形式進入的理財資金，可以做成表外、分散風險，但是這種模式也引來明股實債的質疑，等于拉長了政府的債務，與PPP強調的社會資本主導投資運營、提高服務效率質量原理目標并不契合。財政部也專門發(fā)文對PPP基金形式進行規(guī)范?！ ?/span>
10中英財金對話聚集PPP，民營咨詢公司走上前臺 2015年9月21日，第七次中英經(jīng)濟財金對話在北京釣魚臺國賓館舉行，國務院副總理馬凱和英國財政大臣奧斯本共同主持對話。中英對話特意舉辦了場PPP圓桌會，圍繞推動中英PPP務實合作開展專題交流，兩國財政部簽署了中英財政部PPP合作備忘錄。雙方表示應在政府和企業(yè)應繼續(xù)加強合作。北京大岳咨詢有限責任公司作為唯一的咨詢機構參與對話，這是唯一的民營機構，PPP讓社會資本迸發(fā)出前所未有的活力。成立于 1996 年的北京大岳，目前累計完成的PPP項目多達500多，包括北京地鐵四號線和池州模式等著名PPP項目，2015年簽約了150個PPP項目，涉及資金1200多億，無論是市場占有率還是公司規(guī)模，目前已成為PPP領域第一咨詢機構。中國PPP的發(fā)展壯大，離不開咨詢公司的支持，以大岳為代表的民營咨詢公司開始走上重要舞臺。
11財政部推出第二批示范項目，206項目總投資6589億 2014年底，財政部評選出了首批30個總投資額1800億元的示范項目，第二批示范項目增至206個，無論是規(guī)模還是數(shù)量均有大幅提升，覆蓋領域包括市政、交通、水務、醫(yī)療、文化、旅游、教育、養(yǎng)老等，類別更加豐富。第二批示落項目相對第一批篩選更加嚴格，從最終入選項目來看，PPP從簡單模仿邁向全面升級。參與評選的大岳咨詢總經(jīng)理金永祥表示，這次示范項目的評選第一要點就是強化項目落地，項目越具備落地條件評分越高。“第二批示范項目各地共上報792個，由于條件不合格的“硬傷”，超過40%沒有進入最后評審程序，這也體現(xiàn)PPP項目推進更加務實?！薄 ?/span>
12財政部真金白銀支持PPP，1800億基金+項目最高獎勵800萬 2015年國慶前，財政部送出PPP蛋糕1800億的產(chǎn)業(yè)基金。另外，財政部還申請了2億美元主權貸款用于PPP項目前期開發(fā)費用。12月17日，財政部再出利好，公布對PPP以獎代補的政策，不同項目根據(jù)投資額度獎勵有所不同，對項目完成采購確定社會資本合作方后10億元以上（含10億）的項目獎勵800萬元。同時，財政部對符合條件的轉型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目給予財政獎勵，鼓勵融資平臺存量項目規(guī)范轉型為PPP項目。財政部真金白銀的砸錢，有不把PPP推廣好勢不罷休的意味?！ ?/span>
13海綿城市開啟萬億投資時代，大力鼓勵推PPP模式 2015年10月11日國務院辦公廳印發(fā)《關于推進海綿城市建設的指導意見》，正式為海綿城市建設制定了路線圖?！吨笇б庖姟诽岢鋈珖?6個試點城市計劃3年內投資865億元，建設面積450多平方公里，按照規(guī)劃在2020年前將估計需投資1.14萬-1.52萬億元。中央財政對海綿城市大力獎勵，對采用PPP模式的最高按補助基數(shù)獎勵10%，在過去一年，各類針對海綿城市的PPP公司已經(jīng)開始布局?！ ?/span>
14部分PPP項目陷惡性競爭，垃圾焚燒殺價嚴重 2015年下半年以來，PPP領域的垃圾焚燒發(fā)電競爭越來越激烈，企業(yè)互相壓價，8月11日，綠色動力以26.8元/噸的垃圾處理費中標蚌埠市垃圾焚燒30年的特許經(jīng)營權，刷新了垃圾焚燒行業(yè)中標價格，行業(yè)一般水平也要60-80元/噸。到9月30日，天津泰達環(huán)保再次刷新30元/噸紀錄，中標金額為26.5元/噸。這已經(jīng)是近年來的最底部，但沒想到還有更低，隨后，浙江紹興某垃圾焚燒項目報價跌破20元/噸。價格下降之快讓人驚訝，也引發(fā)了行業(yè)諸多爭議尤其是質疑。質疑者認為，如此超低價格，存在低價競爭嫌疑，擾亂市場秩序，不利于行業(yè)長遠發(fā)展。企業(yè)缺乏自律、政府低價導向、項目稀缺和評標體系不科學是被視作低價中標的主要原因，如此低價讓政府也不淡定。有PPP項目負責人士就表示，希望找到真正能夠運營好這個項目的企業(yè)，而不是最低價?！ ?/span>
15央企國企成為PPP項目推介會上主力軍 各地PPP項目推介會如火如荼地展開，而推介會上形形色色的社會資本成為風景線，在各類資本角逐中，國企央企仍是唱主角。如福建的PPP推介會，會務手冊上有一串參會企業(yè)名單幾乎是清一色的央企。央企參與PPP的背后，除了本身在地方有著天然的優(yōu)勢，還有個重要原因是有錢任性。由于國家大力推廣PPP，國企央企作為長子，自然不能缺席，但在PPP熱潮中，如果一味由央企國企主導仍需要謹慎。這背后的原因有多種，除了政府對民企市場風險的擔憂，還有國有資產(chǎn)流失等?！ ?/span>
16P2G集體浮出水面，對接PPP項目受爭議 2015年北京地鐵開始出現(xiàn)P2G的廣告，大量社會資本重金打造政信金融P2G平臺，將PPP融資項目（政府-民間合作項目）的互聯(lián)網(wǎng)金融化。與普通P2P平臺不一樣，投資人在P2G平臺上的投資項目是政府基建項目及民生工程，這種資產(chǎn)的優(yōu)點是有政府信用兜底，但是PPP項目周期長，與我國目前投資收益不匹配。但不管怎樣，多家P2G平臺上線已開始吆喝自己的理財產(chǎn)品，包括e路財富、浙金網(wǎng)等、融金橋、建安金融等，其中宣稱成交規(guī)模十億的有之。但是能否對接到PPP項目仍受爭議，因為PPP操作一般是成立項目公司SPV?！ ?/span>
17安徽池州模式推動城市非盈利性PPP項目建設 2015年，一個名為池州模式的PPP項目引來各方關注，這個PPP項目為池州主城區(qū)污水處理及市政排水購買服務項目，被財政部和住建部列為首批PPP示范項目，在全國30個PPP示范項目中第一個簽約運營，同時也是財政部六個PPP經(jīng)典案例之一，還登上央視央視《新聞聯(lián)播》，來自各地的參觀者絡繹不絕。負責此項目的大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥介紹，這個項目對政策都產(chǎn)生了影響，住建部和財政部聯(lián)合下發(fā)的文件中首次提到鼓勵非盈利性項目作PPP正是受池州模式的影響，有了池州模式后，像城市市政道路、公園等都開始大力推PPP，像國內有大量無收益的存量資產(chǎn)，比如污水管網(wǎng)、文體設施等，通過PPP可以把這些資產(chǎn)盤活，還可以解決地方債務的問題?！ ?/span>
18上市公司收獲幾千億PPP大訂單 2015年上市公司的PPP項目尤其多，規(guī)模從幾億到幾十億甚至百億。據(jù)不完全統(tǒng)計，各類上市公司簽訂的PPP訂單合同多達幾千億。今年上市公司進軍PPP呈現(xiàn)新特點，一些原本不涉足PPP的公司加大PPP業(yè)務，還有一些上市公司通過收購等快速進軍PPP。在各類PPP項目中，環(huán)保上市公司仍是PPP的主力軍。由于上市公司在資本市場能夠借定增等渠道獲得融資，比普通公司更能快速的補充資本金，并且快速完成并購等，他們在這輪PPP大潮中跑馬圈地占盡優(yōu)勢，上市公司收獲大量PPP項目?！ ?/span>
19PPP入列十三五規(guī)劃，成供給改革重要內容 2015年11月3日，《十三五規(guī)劃建議》正式發(fā)布。作為中國全面建成小康社會決勝階段的重要綱領，十三五規(guī)劃特別強調加快投融資體制改革，加強政府與社會資本的合作，并指出“鼓勵社會力量興辦”、“民營企業(yè)參與”，中央對政府和社會資本合作模式（PPP）顯示出空前的重視。規(guī)劃提到：“發(fā)揮投資對增長的關鍵作用，深化投融資體制改革，優(yōu)化投資結構，增加有效投資。發(fā)揮財政資金撬動功能，創(chuàng)新融資方式，帶動更多社會資本參與投資。創(chuàng)新公共基礎設施投融資體制，推廣政府和社會資本合作模式。”
20PPP項目兩個婆婆，財政部發(fā)改委誰來管 2015年有媒體曾作過一個專題文章《PPP項目財政部、發(fā)改委兩個婆婆，該誰來管?》。目前，兩部委在PPP領域同時發(fā)聲的現(xiàn)象愈演愈烈，甚至帶來多項文件的沖突或矛盾。最初國務院大力倡導推行PPP模式時明確財政部作為第一牽頭人。但由于政府發(fā)起的投資主要由發(fā)改委負責，所以國家發(fā)改委也先后下發(fā)了多個關于PPP的政策文件。比如兩部委同時發(fā)布過指導意見、操作指南等文件。在本輪PPP運動前，基礎設施建設項目資金來源全部使用中央財政資金或者全部使用市場資金的批準程序并不相同，其中發(fā)改委審批的項目以使用中央財政資金為主。多家主管部門干預，項目審批方式發(fā)生變化。PPP項目入不了庫就拿不到財政補助。業(yè)內人士認為，企業(yè)應是PPP項目的主導力量，但現(xiàn)在依然是跟隨?！ ?/span>
21財政部示范項目低價中標引發(fā)PPP年度口水戰(zhàn) 2015年12月18日，財政部PPP示范項目安徽省安慶市城區(qū)污水收集處理廠網(wǎng)一體化PPP項目招標采購結果公布，中標方北京排水集團污水處理0.39元每噸，該價格引發(fā)各方關注甚至質疑，因為其明顯低于其它兩家投標企業(yè)深圳水務的1.67元/噸和首創(chuàng)股份的2.6元/噸，且遠低于當前污水處理的普遍價格。出任該項目的顧問濟邦咨詢發(fā)文《不忘初心，方得始終》回顧項目的復雜情況，但回應并沒有平息爭議，市場上關于中選社會資本是否“惡意低價中標”產(chǎn)生了不同的看法，各類微群引發(fā)的討論無數(shù)?！ ?/span>
22財政部公布物有所值評價指引判斷項目PPP模式 12月28日，財政部一日兩文為PPP定游行規(guī)則，其中備受關注的《PPP物有所值評價指引（試行）》，從物有所值評價準備、定性評價、定量評價等方面進行了明確，財政部稱這是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方法。現(xiàn)階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。大岳咨詢總經(jīng)理金永祥表示，定性評價在現(xiàn)階段有現(xiàn)實意義，會逐步完善定量評價。財政部同時發(fā)布《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》，以約束各級政府PPP項目信息的真實、準確、規(guī)范和完整。對未列入PPP信息平臺的原則上不通過財政預算安排支出。上海財政局紀鑫華稱“大數(shù)據(jù)可用來支撐PPP項目物有所值的定量評價開展。兩大利器相輔相成、互相促進。”
